11月29日，國務院發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》(以下簡稱《辦法》)，對證券期貨領域行政執(zhí)法當事人承諾制度的實施條件和程序進行了具體規(guī)定。這意味著我國證券期貨領域的行政執(zhí)法當事人承諾制度正式以行政法規(guī)的形式確立下來。
對此，業(yè)內專家表示，《辦法》確立的行政執(zhí)法當事人承諾制度體現(xiàn)了從實際出發(fā)和借鑒國際最佳實踐的有機結合。強化了資本市場基礎制度建設的時代性和適應性，有利于進一步提升資本市場國際化水平。通過適用行政執(zhí)法當事人承諾，當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，為投資者提供了及時有效的救濟新途徑，更有利于保護投資者合法權益。
當事人承諾制度
利于加強投資者權益保護
2019年修訂的《證券法》第171條規(guī)定了證券領域的行政執(zhí)法當事人承諾制度，并授權國務院規(guī)定具體辦法。2021年9月初，國務院常務會議通過《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法(草案)》。
“《證券法》在國家法律層面明確了行政執(zhí)法當事人承諾制度，并授權國務院制定具體辦法。國務院制定頒布《辦法》，對證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度的適用范圍和條件、實施程序等作出了具體規(guī)定，做到有法可依?！?/strong>中金公司法律合規(guī)部董事總經(jīng)理周佳興在接受《證券日報》記者采訪時表示。
“從我國情況看，建立由證券行政執(zhí)法部門主導、其他社會組織力量、市場主體積極配合的行政執(zhí)法當事人承諾制度，是立足我國國情并借鑒國際最佳實踐的有機結合。”周佳興說。
他表示，一方面，部分違法違規(guī)行為更加隱蔽，給證券執(zhí)法工作帶來了壓力和挑戰(zhàn)；另一方面，隨著我國資本市場改革開放不斷深化，多層次資本市場快速發(fā)展，證券期貨新產(chǎn)品和新業(yè)務涉及的交易關系愈加復雜，中小投資者呈現(xiàn)出“小、散、弱”的特征，其風險識別能力和自我保護能力相對較弱，維權成本較高。投資者在應對證券違法案件時，難以得到及時補償，容易引發(fā)大規(guī)模群體性糾紛，不利于資本市場健康發(fā)展。
“因此，行政執(zhí)法當事人承諾制度是從我國證券執(zhí)法實踐需求出發(fā)探索建立的新型綜合性執(zhí)法方式，是有效化解行政資源與行政效率矛盾、及時賠償投資者損失、盡快恢復市場秩序的重要制度舉措?！敝芗雅d進一步表示。
“行政執(zhí)法當事人承諾制度與《證券法》等有關規(guī)定相銜接，完全符合我國資本市場的實際情況，有助于進一步完善資本市場基礎制度，促進資本市場進一步法治化、規(guī)范化?！敝袊嗣翊髮W商法研究所所長劉俊海對《證券日報》記者表示。當事人承諾制度的落地生根，有助于回應社會公眾訴求，倒逼證券市場當事人慎獨自律；同時，也有助于降低投資者的維權成本，加強對投資者合法權益的保護，全面建設投資者友好型社會。
“我國已經(jīng)建立并不斷健全證券期貨領域行政執(zhí)法、民事追償和刑事懲戒的立體式追責體系，行政執(zhí)法當事人承諾制度使資本市場監(jiān)管體系更加完備?！北本╁\略律師事務所主任余偉平對《證券日報》記者表示，適用行政執(zhí)法當事人承諾制度，對于節(jié)約行政執(zhí)法資源、賠償投資者損失、規(guī)范市場秩序具有顯著的制度優(yōu)勢。
新型執(zhí)法模式
利于提升國際化水平
“證券領域行政執(zhí)法當事人承諾制度是一種相對柔性的新型執(zhí)法模式?！敝芗雅d說，從國際成熟經(jīng)驗看，各國各地區(qū)的相應制度在法律授權、適用條件、實施程序、操作規(guī)則、和解協(xié)議等方面均形成了較為完備的規(guī)范性體系，以確保該制度公平、公正、公開地高效運作。
周佳興表示，從國際實踐看，行政執(zhí)法當事人承諾制度通過靈活的制度設計、便捷的流程和多元化的和解路徑，在證券執(zhí)法領域得到普遍運用，有效地解決了疑難復雜案件，為證券執(zhí)法方式的實踐運用提供了成熟借鑒。
“行政執(zhí)法當事人承諾制度的適用條件、實施程序、操作規(guī)則等規(guī)定與國際接軌，給進入我國資本市場的全球金融機構和投資者釋放了積極信號，有利于其形成關于我國證券執(zhí)法領域的法律預期和穩(wěn)定預判?！?/strong>周佳興表示，“通過行政執(zhí)法當事人承諾制度，我國向國際社會展現(xiàn)出加快建設規(guī)范、透明、開放的資本市場的具體行動，進一步促進我國資本市場市場化、法治化和國際化水平提升?！?/p> 周佳興建議，證券監(jiān)督管理部門有必要加強普法工作，在上市公司、投資者以及證券公司、會計師事務所、律師事務所等中介機構方面進行行政執(zhí)法當事人承諾制度的宣傳和教育，使得重要市場主體“知道制度、選擇制度、運用制度”，從而真正發(fā)揮好行政執(zhí)法當事人承諾制度的積極作用。 落實行政執(zhí)法當事人承諾制度意在定紛止爭不意味著可以“花錢買平安” 11月29日，國務院正式公布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》(以下簡稱《辦法》)，自2022年1月1日起施行?！掇k法》共21條，主要規(guī)定了以下內容：一是明確證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度的內涵和適用原則，二是規(guī)定適用證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾的基本流程，三是明確不適用證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾的情形，四是明確承諾金的使用和管理方式，五是明確監(jiān)督制約機制。 “證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度在提高執(zhí)法效率、及時賠償投資者損失、盡快恢復市場秩序等方面具有重要意義?！彼痉ú?、證監(jiān)會有關負責人表示，一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場執(zhí)法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾；二是及時賠償投資者損失，增強其獲得感和滿意度；三是切實提高違法成本，增強監(jiān)管實效。四是行政執(zhí)法當事人承諾制度能夠盡快實現(xiàn)案結事了、定紛止爭，從而妥善化解社會矛盾，及時恢復市場秩序，穩(wěn)定預期。 據(jù)介紹，證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾具有三個適用條件和六項基本流程。在適用條件方面，首先，《辦法》明確規(guī)定行政執(zhí)法當事人承諾制度的實施應當遵循公平、自愿、誠信原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。其次，《辦法》明確當事人可以申請適用行政執(zhí)法當事人承諾的時間環(huán)節(jié)。再次，《辦法》明確了不適用行政執(zhí)法當事人承諾的情形。在基本流程方面，包括申請及受理、溝通協(xié)商、簽署協(xié)議、中止調查、履行協(xié)議、終止調查等六項基本流程。 證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度在最大限度保護投資者合法權益的同時，也保護了當事人自身合法權益。對此，上述負責人表示，一方面，行政執(zhí)法當事人承諾制度能夠及時賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權利，充分尊重投資者對救濟渠道的選擇權；另一方面，《辦法》通過嚴格規(guī)定國務院證券監(jiān)督管理機構實施行政執(zhí)法當事人承諾的行為規(guī)范，保障當事人權益。 “國務院明確資本市場建設堅持‘建制度、不干預、零容忍’的方針。《辦法》貫徹落實上述精神，作了如下規(guī)定。”司法部、證監(jiān)會有關負責人表示，一是當事人承諾具有嚴格適用條件，國務院證券監(jiān)督管理機構經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。二是承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定應當綜合考慮當事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒款數(shù)額。三是除要求當事人交納承諾金外，國務院證券監(jiān)督管理機構還可以要求當事人采取自我核查整改、完善內部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動調整相關業(yè)務等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執(zhí)法當事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當事人可以“花錢買平安”。 此外，上述負責人還對《辦法》建立的監(jiān)督制約機制等內容作出回應。在監(jiān)督制約機制方面，一是建立內部制約機制。二是加強外部制衡和社會監(jiān)督。三是限制適用范圍，防止制度濫用。在制度完善方面，一是擴展了申請時間。二是調整了適用范圍和條件。三是優(yōu)化了啟動程序。四是完善承諾金數(shù)額的確定因素。五是明確集體決策制度。 下一步，證監(jiān)會將加快推進《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施規(guī)定》等相關配套制度的制定工作，會同財政部將2015年2月份發(fā)布的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾金管理辦法》，進一步細化具體操作實施要求，更好落實《證券法》要求和確?！掇k法》落地實施。 證監(jiān)會將嚴格落實“零容忍”要求，加大對資本市場違法行為執(zhí)法力度，嚴厲打擊各類違法違規(guī)行為，持續(xù)凈化資本市場環(huán)境。同時，貫徹落實《辦法》規(guī)定，及時回應解決證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，依法保護投資者合法權益，維護公開、公平、公正的資本市場秩序，促進資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。 （文章來源：證券日報之聲）
